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关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见

殡葬改革工作事关人民群众切身利益,事关精神文明和生态文明建设。近年来特别是党的十八大以来,殡葬改革深入推进,殡葬公共服务能力明显增强,殡葬管理水平不断提升,殡葬事业取得较大发展。但要看到,殡葬改革工作是一项长期艰巨的任务,思想认识不统一、服务保障不到位、体制机制不健全、监管执法难跟进等问题还较为突出,殡葬改革发展水平与人民群众期待需求、与经济社会发展要求还有不小差距。为进一步增强殡葬改革动力,激发殡葬事业发展活力,更好满足人民群众殡葬服务需求,促进殡葬事业健康有序发展,现提出如下意见。

  

一、总体要求

  

(一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,坚持以人民为中心的发展思想,践行新发展理念,围绕建设惠民、绿色、文明殡葬,以推动殡葬改革为牵引,以满足人民群众殡葬需求为导向,以提升殡葬服务能力和水平为保障,以创新殡葬管理体制机制为动力,整合资源、规范管理、优化服务、深化改革,推动殡葬改革和殡葬事业更好服务于保障和改善民生、促进精神文明和生态文明建设,为增进人民福祉、全面建成小康社会作出贡献。

  

(二)基本原则。

  

——公平可及,群众受益。把以人民为中心、满足群众殡葬需求作为出发点和落脚点,坚持推进殡葬改革与完善殡葬服务供给相结合,优化殡葬资源配置,完善殡葬服务网络,建立基本殡葬服务制度,确保实现人人享有公益性基本殡葬服务,让人民群众成为殡葬改革的最大受益者。

  

——坚持改革,移风易俗。坚定不移推行殡葬改革,把尊重生命、绿色文明的理念贯穿于殡葬改革全过程,大力弘扬社会主义核心价值观,把文明节俭治丧、节地生态安葬、文明低碳祭扫转化为人们的情感认同和行为习惯,传承发展优秀传统文化,破除丧葬陋俗,树立殡葬新风尚,促进人与自然和谐共生。

  

——政府主导,社会参与。正确处理政府与市场的关系,强化政府主体责任,建立健全基本殡葬公共服务体系,完善监管体制机制,全面加强殡葬行业监管。积极推进殡葬服务供给侧结构性改革,引导社会力量有序参与,满足群众多样化殡葬服务需求。

  

——因地制宜,分类指导。鼓励各地结合自身条件与特点,因地制宜大胆探索创新,不拘泥一种模式,不搞“一刀切”,在殡葬改革、殡葬服务、殡葬管理等方面,探索符合实际、行之有效的改革路径,形成各具特点的发展模式,培育健康发展的新样本、新机制。

  

——统筹协调、综合治理。坚持在各级党委和政府统一领导下开展工作,强化民政部门行业监管责任,完善部门协同监管机制,加强基层工作力量,建立健全组织有力、职责明确、协调顺畅的领导体制和工作机制。发挥基层群众自治、行业协会自律、社会监督等方面作用,创新监管手段和治理方式,实现政府、社会、市场优势互补、良性互动。

  

(三)目标任务。到2020年,实现火葬区殡仪馆县级行政区域全覆盖并达到国家环境保护标准要求,公益性节地生态安葬设施覆盖到乡镇,逐步建立基本殡葬服务制度和节地生态安葬奖补制度,覆盖城乡居民的殡葬公共服务体系基本建立,遗体火化率逐年提高,骨灰格位存放、树葬、海葬等节地生态安葬比例达到百分之五十以上,党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、法治保障的工作格局基本形成。

  

二、持续深入推进殡葬改革

  

(四)统筹推进火葬土葬改革。各地要根据国家“十三五”相关规划要求,结合实际加紧制定和完善本地区殡葬改革发展规划。进一步明确和细化火葬区与土葬改革区的划分标准、划分程序和调整周期,并按规定将划分情况报民政部备案。在实行火葬的地区,要坚持遗体火化与骨灰处理两手抓、两手都要硬,既要千方百计巩固和提升火化率,又要大力推进骨灰集中节地生态安葬。对火葬区遗体违规土葬、骨灰装棺再葬、散埋乱葬等问题,要坚持疏堵结合、依法治理,严禁以罚代管、放任不管。在土葬改革区,要按照规划引导群众实行集中安葬,倡导遗体深埋、不留坟头或以树代碑。

  

(五)大力推行节地生态安葬。深入贯彻落实民政部等九部门《关于推进节地生态安葬的指导意见》,大力推行不占或少占土地、少耗资源、少使用不可降解材料的节地生态安葬方式,加快建立节地生态安葬奖补制度。加大城乡公益性节地生态安葬设施建设力度,因地制宜,科学合理规划选址,提供树葬、撒散、骨灰存放等多样化节地生态安葬方式,提高建设管理和服务水平,提高群众认可度和满意度。加强公益性节地生态安葬设施用地保障,在符合土地利用总体规划的前提下,应在土地利用年度计划中优先安排新建项目用地,在用地取得、供地方式、土地价格等方面加快形成节约集约用地的激励机制。对于经营性公墓,要严格限制墓穴、墓位占地面积和墓碑高度,鼓励使用可降解材料,不断提高节地生态安葬比例,引导从依赖资源消耗,逐步向绿色生态可持续发展转型。

  

(六)积极推进殡葬移风易俗。深化丧葬习俗改革,把殡葬移风易俗纳入文明城市、文明村镇创建和美丽乡村建设之中,加大推进力度。根据需要,统筹规划和建设殡仪服务站等集中治丧场所,合理设置祭扫专门区域,引导群众文明治丧、低碳祭扫。开展农村散埋乱葬专项治理活动,把此项活动作为加强和完善社区治理、改善农村社区环境的重要举措进行统筹部署安排。充分发挥村(居)委会和红白理事会、老年人协会等基层组织作用,把治丧规范纳入村规民约、村民自治章程,培育和推广文明现代、简约环保的殡葬礼仪和治丧模式。深入挖掘阐释清明节等传统节日蕴含的教育资源,充分依托殡葬服务纪念设施,建设生命文化教育基地,打造优秀殡葬文化传承平台,弘扬尊重生命、孝老敬亲、厚养薄葬、慎终追远、天人合一等思想文化,崇尚社会公德、家庭美德,培育现代殡葬新理念新风尚。

  

三、建立健全殡葬公共服务体系

  

(七)优化殡葬服务资源布局。各地要立足当地群众殡葬服务需求,着眼长远发展,加紧制定和完善本区域殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划。规划时要严守生态保护红线,重点完善设施空白地区规划,调整优化基础薄弱或服务饱和地区殡葬资源结构,确保殡葬设施种类、数量、服务规模与当地群众殡葬服务需求相匹配、与殡葬改革推行相适应,并严格依照规划审批殡葬设施,做好殡葬项目“邻避”问题防范与化解工作。特别是实行火葬的地区,必须把建设火化设施和骨灰安葬设施作为首要条件纳入工作规划,明确推进的时间表和路线图。同时,根据需要,及时更新改造现有火化设施设备,重点对已达危房标准、设施陈旧的县(市、 区)殡仪馆实施改扩建,对已达到强制报废年限或不符合国家环境保护标准的火化设备进行更新改造。

  

(八)建立基本殡葬服务制度。各地要制定基本殡葬服务清单,把遗体接运、暂存、火化、骨灰寄存等项目纳入清单范围,并根据当地经济社会发展水平和需求状况进行动态调整。要坚持基本殡葬服务公益性,强化政府责任和投入,依照国家有关规定加强基本殡葬服务收费管理,并为城乡困难群众以减免费用或补贴方式提供基本殡葬服务,有条件的地区可将政策惠及对象扩展到辖区所有居民,逐步实现基本殡葬服务的普惠性、均等化。对履行基本殡葬服务职能的殡仪馆、火葬场、公益性公墓等殡葬服务机构,要落实政府投入和税费减免配套优惠政策,确保持续稳定地提供基本殡葬服务。

  

(九)丰富和完善殡葬服务供给。妥善处理基本殡葬服务与非基本殡葬服务的关系,保障和改善基本殡葬服务,丰富和拓展非基本殡葬服务,满足群众多样化、多层次的殡葬服务需求。坚持殡葬服务事业单位提供基本殡葬服务的主导地位,改革体制机制,改善服务方式,丰富服务内容,提高服务质量,发挥示范引领作用。对于能由政府与社会资本合作或能由政府购买服务提供的,鼓励和引导社会力量有序参与,推动殡葬服务供给主体和供给方式多元化。依法完善遗体接运、遗体殓殡、遗体殡仪等直接接触遗体的殡仪服务事项管理制度和服务标准,完善市场准入条件,强化事中事后监管,引导各类主体规范提供服务。创新殡葬服务与“互联网+”融合发展的新途径、新模式、新业态,为群众提供更加方便、快捷、透明的殡葬服务。

  

四、规范殡葬服务机构管理

  

(十)推进殡葬服务机构管办分离改革。结合事业单位分类改革要求,理顺政府与市场的关系,推进殡葬行政管理职能与生产经营分开、监管执法与经营举办分离,探索多种有效的实现形式。各级民政部门要强化殡葬法规政策、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责,从对殡葬服务单位的直接管理向行业管理转变。强化殡葬服务事业单位的公益属性,进一步落实法人自主权,规范内部管理,激发发展活力。对殡葬管理事业单位与殡仪馆、公墓等经营实体合一或举办经营实体的,要摸清底数,制定脱钩方案,提出加强殡葬管理力量的有效措施,提请当地党委和政府研究解决。

  

(十一)规范社会资本参与。鼓励社会资本以出资建设、参与改制、参与运营管理等多种形式投资殡葬服务行业,但对于具有遗体火化等基本殡葬服务功能的殡葬设施,要强化政府主体责任。对于公办殡葬服务机构与社会资本合作的,要坚持公共利益优先原则,从是否增加和改善基本殡葬服务供给、提高运营效率、促进创新和公平竞争等方面,充分做好评估论证,审慎确定合作模式,规范选择合作伙伴,细化和完善项目合同文本,并可通过派驻管理人员等方式,强化日常监管,确保合作期间国有资产不流失、公益属性不改变、服务水平有提高。对项目收入不能覆盖成本和收益、但社会效益较好的合作项目,政府可给予适当补助。对

民政部等十六部委联发
二〇一八年三月一日